1.美国应急管理发展历程
美国幅员辽阔，自然环境和地理特征复杂，历史上曾多次遭受地震、洪水、飓风、大 火、龙卷风等自然灾害的侵袭。同时，经过了两次世界大战的战时安全应急保障、冷战对峙 以及恐怖主义袭击等重大事件，美国应急管理体系不断调整战略方向，并逐步走 向完善。
早在1934年，罗斯福总统执政期间，美国政府针对洪水灾害频发现象，就出台了《洪 水控制法》，并以此为契机大力修建防洪基础设施，推动当时已陷入危机的美国经济走出 困境。
第二次世界大战期间，为了确保战时生产的安全，罗斯福总统成立了 “应急管理办公 室”，负责战时生产的安全保卫工作。第二次世界大战结束后，美国与前苏联进入冷战对 峙，美国于1947年通过了《国家安全法》，并依据该法律成立了 “国家安全委员会”，委员 会对美国国家内政、军事和外交政策负有职责。
1950年，美国政府通过了《联邦民防法案》，在冷战背景下，美国几乎所有的城镇都建 立了民防机构，这一时期美国应急管理的重心还是以应对战争为主要目标。同年，美国出台 了《联邦灾害救援法》，标志着美国政府开始以法律形式对自然灾害发生时的救援工作进行 规范管理。该法案授予总统在灾害发生时签署灾害救援计划的权力，并进一步明确了联邦政 府在灾害救援和减灾方面的责任。随后，《联邦灾害救援法》经过多次修订并逐渐完善，目 前实施的是1974年版本，该版本进一步明确了在灾害和公共突发事件时联邦政府对州政府、 地方政府和民众的救援责任，同时也明确了州政府和地方政府对民众的援助责任。
进入20世纪60年代，美国连续发生多起自然灾害，例如，在I960年蒙大拿发生里氏 7. 3级的地震，佛罗里达西海岸“唐娜（Donna）”飓风；1961年得克萨斯“卡拉（Carla）” 飓风，1964年阿拉斯加地震，1965年“伊丽莎白”飓风等。在这些自然灾害面前，美国政 府和人民发现，当时建立在战争假想基础上的应急管理体系在自然灾害面前显得无能为力， 难以适应自然灾害应急管理的特点，影响到灾害应急处理的效果和效率。频发的自然灾害促 使美国政府将应急管理的重心逐渐向自然灾害应对方面转移。肯尼迪政府于1961年宣布成 立专门应对自然灾害的“应急规划办公室”。该办公室的成立标志着美国政府将自然灾害应 急管理功能从国防体系中分离出来，为美国自然灾害组织管理体系的形成奠定了基础。
1967年，美国总统法律实施与司法管理委员会建议在全国范围内设立一个统一的电话 号码作为紧急事件报警号码，911被选定并于1968年2月在亚拉巴马州的哈利维尔设立了 美国第一个911报警台。在随后的几十年间，911迅速发展成为覆盖全美的紧急救助服务系 统，并成为美国政府维护社会稳定和公共安全的最重要手段和基础设施之一。
1976年，美国国会通过《全国紧急状态法》。该法对全国紧急状态的宣布程序、紧急状 态期限、终止方式等做了规定，并规定在符合法律规定的情况下，总统有权宣布全国进入紧 急状态，并且可以在紧急状态期间行使特别权力颁布一些法规，这些法规将在紧急状态终止 后失效。此外，各州也陆续制定了州紧急状态法，州长有权根据法律和紧急情况发展事态宣 布该州进入紧急状态。
20世纪70年代中期以前，美国的应急管理组织基本是以分灾种、分部门的分散灾害管 理模式，但是由于紧急事件和灾害发生在各个领域，灾害发生时通常会涉及多个联邦政府机 构和部门。同时，州政府和地方政府以及相关应急管理机构还有很多平行的计划和政策，这 些部门和机构之间缺乏协调，权责分工不明确，很多职能重复，在灾害面前经常是各行其 是，甚至互相扯皮，造成政府应急反应和协调速度迟缓、效率低下，极大地影响到美国政府 在公众中的形象。1976年，吉米•卡特总统宣誓就职后，做出了一系列的努力，以明确各 应急机构的责任，加强对应急处置过程的行政控制。1979年，卡特总统颁布了 12127号行 政命令，合并诸多分散的紧急事态管理机构，组成统一的联邦应急事务管理总署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）,其署长直接对总统负责，这是美国应急管理发展史 上一件具有里程碑意义的大事。联邦应急事务管理总署由一系列的联邦部门合并组成，包括 国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准 备局等部门。不仅如此，它还被赋予了许多新的应急准备与处置职能，如监督地震风险减除 计划、协调大坝安全、协助社区制定严重气象灾害的准备计划、协调自然与核灾害预警系 统、协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备行动与规划等。FEMA成立后，历经重重考验，并在 克林顿政府时期得到了充分的发展。
在20世纪80年代，美国成立了由联邦政府部门和相关机构组成的一个联盟组织——国 家通信系统(National Communication System, NCS) , NCS主旨是为了保证国家通信设施能 力，通过委员会、立法以及附属组织进行管理，组织成员包括国防部、美国联邦应急事务管 理总署等33个部、委、局机构。NCS积极推动国家安全和紧急待命计划的通信机制建设， 强调NCS对于保障应急通信的职责。NCS通过硬件布设、冗余度、移动性、互连性、互操 作性、可存储性和安全性等手段，保证对联邦政府相关机构具有重大影响的通信基础设施抗 毁性，并制定了4项服务计划，即政府应急电信服务计划、商用网络抗毁性计划、商用卫星 通信互连计划和通信优先服务计划。
美国通过制定与应急通信相关的政策法律条例和行政命令来保证在紧急情况下应急通信 的重要地位和作用，比如《美国国家安全与紧急待命实施规定》中，明确了电信业在非战 争紧急状态和自然灾害期间必须具有为国家和地方政府官员以及总统指定的其他人员提供应 急电信服务的能力，并明确了国家安全顾问、科技政策办公室、管理预算办公室、国家通信 系统、联邦通信委员会等机构在紧急情况下对电信业的监督和管理职责。在《联邦通信法》 第706条及其补充条款中，规定了紧急情况下总统对电信的特权。另外，还颁布了一系列其 他法律法规，如1984年4月3日颁布了 <12472号行政命令：国家安全和应急准备指定的 电信功能》，1998年5月克林顿政府颁布了关键基础设施保障法令《第63号总统令，简称 PDD-63》，2000年1月颁布《信息系统保障国家计划vl.0>,规定了紧急情况下通信和信息 服务应承担的职责。
在“9・11”事件后，美国应急管理体制再次受到冲击，“9・11”事件成为美国应急管 理的又一个转折点，美国政府应急管理重心转向防范恐怖主义袭击方面。2001年10月，美 国通过了《反恐怖主义法》；2002年11月，布什签署《国土安全法》，2003年，美国政府 将22个联邦政府部门合并，成立国土安全部，FEMA也并入其中。此时，FEMA的角色发 生了微妙变化，有人认为，由于并入国土安全部，FEMA在预算、开支、战略方向等方面都 发生了变化，其地位和作用受到削减和弱化。
布什总统执政期间，于2002年9月18日和20日，先后颁布《保障网络空间的国家战 略》(草案)和《美国国家安全战略》，2003年2月，颁布《网络空间保障国家战略》和 《关键基础设施与关键资产物理保障国家战略》，这些法令再次强调了通信和信息服务的重 要战略地位。
2004年3月，美国国土安全部颁布了《国家突发事件管理系统》(National Incident Management System, NIMS)。按照美国国土安全部部长汤姆■里奇的说法，该文件“提供了 一个全国统一的模板，使联邦、州、地方和部族政府以及私人企业和非政府组织一起工作, 对国内发生的无论何种原因、规模或复杂性的突发事件，包括灾难性的恐怖主义活动，实施 快速高效的准备、预防、应对和恢复工作”。从《国家突发事件管理系统》内容可以看到, 经过历次突发事件处理的经验和教训，应急通信的重要作用被管理者和民众所认识，突发事 件中“通信与信息管理系统”被提到了一个非常重要的地位。有学者将应急通信比喻为整 个突发事件管理系统的神经网络，是指挥系统运转和各部分功能协调运作的关键条件、没有 它就没有指挥、没有协调，也就难以形成对突发事件的有效管理。2004年11月，根据《国 家突发事件管理系统》，美国国土安全部颁布新的《国家反应计划》，以便将联邦政府各方 面协调机构、职能机构和资源整合成统一的、多学科的、针对国内一切突发事件的灾害管理 体系。
2008年1月，美国国土安全部颁布了作为美国应对突发事件行动指南的《国家应急反 应框架》（以下简称《框架》）。《框架》对美国应急反应体系的运作制定了指导原则；明确 了包括美国各级政府、私营部门和非政府组织等机构在应急反应体系中的角色和职责，并对 紧急情况下的电力、通信、运输、医疗等保障工作给予了充分的重视，力求在应急反应中实 现分工合作，提高反应水平；《框架》实现了应急反应行动的程序化和标准化，将应急反应 划分为准备、反应和重建3个阶段。同时，《框架》明确了分级设立应急反应组织机构的制 度，《框架》以美国《国家突发事件管理系统》为基础，分层设立了联邦、州和地方政府的 应急反应组织机构和运作机制。在地方政府层面，设立处理突发事件的现场指挥机构和地方 应急通信指挥运行中心。在州政府层面，设立州紧急事件运行指挥中心，并任命州协调官， 负责州内以及与联邦政府和地方政府的应急反应机构进行沟通协调。在联邦政府层面的机构 主要包括3个层次：一是在总部层面包括总统、国土安全委员会、国家安全委员会、国土安 全部、国内准备小组、反恐安全小组、国家运行中心和其他支持性联邦运行中心；二是在总 部层面之下设立10个地区支持机构，即联邦紧急事务管理局地区分局；三是在事件现场层 面，由联邦紧急事务管理局部署事件现场支持机构并设立临时现场管理机构。另外，《框 架》确定了包括恐怖袭击和自然灾害在内的美国最可能面临的15种险情，并要求根据应急 反应的五大原则，针对每一种险情制定联邦计划预案，预案包括战略指南和计划、国家层面 跨机构概念计划和联邦各部局运作计划3个层面。
加拿大应急管理发展现状
北美地区另外一个发达国家加拿大也对应急管理非常重视，1985年，加拿大议会通过 了《应急法令》，对自然灾害引发的紧急情况及应对作了规定。
- 2007年8月，加拿大政府通过了《应急管理法令》，该法令结合现代应急管理基本步 骤，对应急管理中相关部门和政府官员的权责进一步给予明确。
- 2008年1月9日，加拿大公共安全和应急准备部颁布《国家减灾战略》，该战略将设立 国家减灾计划，围绕领导和协调、公众宣传、教育和推广、知识及研究等4个方面加强管理 和规划。
在应急管理部门和机构方面，加拿大早在1948年就成立了联邦民防组织。1988年成立 了应急准备局，使应急管理成为一个独立的公共服务部门，并于2003年将其升级为加拿大 公共安全和应急准备部（PSEPC）,该部是加拿大自然灾害主管部门。目前，加拿大已经形 成联邦、省和市镇3级应急管理体系，并实行分级管理机制。在联邦层面，由公共安全和应 急准备部、国防部（其下设置了紧急事务办公室）、关键基础设施保护和紧急事件准备办公 室等部门和机构负责联邦层面的应急管理及协调；而在省和市镇层面，由于在加拿大很多资 源都由地方政府管理，省和市镇的应急管理机构在本辖区紧急事件管理中占据主导作用，在 地方政府和机构无法应对的紧急事件中，可申请联邦政府给予帮助，特别是国际事件或战争 事件等需要由联邦政府出面。加拿大政府在应急管理中非常重视公众的应急教育，通过培训、演练等方式培养公众的 应急安全意识和知识，并在每年5月份定期举办“紧急事件准备宣传周”。
为确保各方部门和机构在应急管理的行动中能做到协调一致，形成合力，加拿大政府出 台了《加拿大应急管理框架》（以下简称《框架》）作为指导加拿大全国应急管理的行动纲 领。《框架》旨在加强联邦、省和市镇政府之间的合作，确保不同级别政府之间能开展更为 协同和互补的应急行动。《框架》明确规定，加拿大各级政府都具有应急管理和保障公共安 全的责任，应充分尊重和保障各级政府在应急管理方面的责任和权力。《框架》中进一步规 定了应急管理的原则，并指出应急管理由预防和缓解、应急准备、应急响应和灾后恢复4个 部分组成，4个部门相互依赖和并存。
